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建立新型基础测绘体系的实践与思考

2018-03-08 来源:中国测绘宣传中心

肖建华

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环视武汉三镇。

基础测绘是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性、公益性事业,是实现地理信息资源有效提供、避免重复测绘和提高公共财政资金使用效率的重要手段。2015年6月国务院批复的《全国基础测绘中长期规划纲要(2015—2030年)》,明确了建设新型基础测绘体系的发展目标。

党的十九大指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。加快基础测绘供给侧改革,建设新型基础测绘体系,满足社会各界对测绘成果、测绘保障等方面日益增长的需要,成为基础测绘工作努力的新方向、新任务。

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湖泊水下测量。

基础测绘工作的创新探索与实践

自上世纪90年代末开始,武汉市基础测绘工作历经近20年的发展,从探索起步到规范运行,从满足急需到适度超前,从填补空白到结构优化,形成了有自身特色的城市基础测绘模式,有力支撑和保障了城市建设、规划、管理和信息化发展。同时,围绕“服务大局、服务社会、服务民生”的宗旨,坚持继承、创新发展,在基础测绘工作机制、工作内容、技术手段、成果形式、应用领域等方面不断探索创新。

落实依法测绘,完善工作机制。一是进规划。自“十一五”开始,市发改委组织编制基础测绘5年专项规划,由市政府批准实施,确立了基础测绘工作持续发展的实施依据。二是进预算。自“十五”开始,武汉市基础测绘工作经费纳入财政预算,为基础测绘项目稳定实施提供了可靠保障。同时,通过自身配套投入相应资金,促进基础测绘经费投入的多元化。三是进法规。2012年《武汉市测绘管理条例》颁布实施,进一步明确和强化了全市基础测绘工作的基本职责、基本要求,为全市依法实施提供法律保障。四是进职责。通过市编办文件明确市区测绘行政主管部门和基础测绘队伍的工作职责,从而建立起市区联动、经费分级投入、成果层次衔接的基础测绘工作实施机制。

加强能力建设,丰富成果体系。一是持续推进“全覆盖战略”。2007年率先建成了市域全覆盖,与国家现代大地控制网严密对接的现代测绘基准体系。包括连续运行卫星定位服务系统(WHCORS)、高精度GNSS网、精密水准网、似大地水准面4个部分。通过近15年的不懈努力,完成了数字地形图的分级覆盖,即1∶500覆盖主城区680平方公里,1∶2000和1∶1万覆盖全市域8569平方公里,形成了以数字地形图为核心的多源、多要素城市基础地理信息数据体系。二是努力探索新领域。通过基础测绘项目“上天、入地、下水”的布局和安排,不断推进工作内容创新。从地表向空中拓展。探索形成了卫星遥感、航空摄影、无人机相结合的数字影像获取机制,即市域范围每年获取一期高分遥感影像、都市发展区范围每年组织一期航空摄影、重点建设区域按需组织无人机航拍。从地面向地下拓展。自“十五”开始,创新地将地下管线普查纳入基础测绘,“十三五”开展燃气、自来水、排水、电力管线等4类主要管线普查,启动主城区地下空间调查,调查采集地下建筑物的体量、分布、用途等现状信息,开展地下三维空间建设。从陆地向水下拓展。“十三五”开始,组织开展湖泊水下测量,完成了中心城区主要湖泊水下地形测绘及时空数据建库,实现了陆地和水下地形的无缝连接,掌握了湖泊面积、深度、容积、淤泥厚度、岸线长度等相关信息,形成了准确的湖泊档案。

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地铁监测。

着力创新驱动,提升技术水平。武汉市基础测绘近20年围绕地理信息的获取、处理、集成、服务等环节,以测绘4.0(智能测绘)为发展目标,加强基础测绘技术体系建设。技术标准方面,实现了由直接引用国家标准和行业标准到自主编制地方标准的深化;航测遥感方面,实现了由框幅胶片向数字化扫描、由单机作业向集群处理的转变;数据建库方面,实现了由图幅向数据库、由版本管理向时空数据集成、由不同比例尺离散数据向多要素统一、由引进平台向自主研发的跨越;成果应用方面,实现了由离线拷贝向在线服务、由背景参考向信息支持的创新。“十三五”期间,通过北斗导航应用、INSAR、倾斜摄影、实景三维等新项目实施,继续推进成果创新;通过智能位置服务、时空地理信息众测平台、地理信息服务门户网站等方面研发,进一步促进研发创新;通过三维激光扫描、无人机、移动测量系统、海量遥感影像处理系统等仪器设备的引进加快装备创新;通过完善质量体系促进成果创优。

紧密对接需求,拓展成果应用。根据政府部门、企事业单位和社会公众不同层次需求,积极探索基础测绘成果应用。通过“1701工程”的实施为市委市政府决策分析提供工作用途和地理信息保障;通过规划支撑平台的搭建为长江新城、长江主轴、东湖绿心等规划与设计热点,提供系列比例尺地形图数据、实景三维等多层次地理信息支撑;通过地下管线平台、警务信息系统等专业平台建设,为建设、园林、环保、人防、物价、公安等各管理部门提供地理信息服务;通过公共地图编制和免费发放,满足社会公众需求。按照建设“服务城市发展的基础公益智库”的目标,积极拓展基础测绘成果的应用挖掘。2007年,在国内首创发布了《武汉市地理信息蓝皮书》,建立了一年一版的工作机制,首创城市基础测绘成果发布制度,成为武汉市基础测绘工作的重要内容和推广成果应用的有效平台。

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水准联测。

新时代基础测绘工作的新任务

作为测绘地理信息事业的基石,新型基础测绘是对基础测绘的继承和发展,是新时代基础测绘改革发展的必然要求和战略抉择。

新型基础测绘面临新的形势。党的十九大对基础测绘发展提出了新的要求。全面提升基础测绘的保障能力,满足人民在经济、政治、文化、社会和生态等方面日益增长的需要,要求基础测绘工作深化供给侧结构性改革,加快转型升级。

新修订的《测绘法》赋予了基础测绘工作新的内涵。落实依法测绘,需要紧密围绕法律赋予的职责,通过完善现代测绘基准体系、加快基础地理信息资源建设、构建地理信息服务平台、强化地理信息安全监管等手段,为经济社会持续发展提供更有力的保障与服务。

国家和地方重大战略对基础测绘提出了新的要求。十八大以来,国家明确了“一带一路”建设、生态文明建设、长江经济带建设等重大战略;武汉市部署了打造城市、经济、民生三个升级版,“城、轴、心”(长江新城、长江主轴、东湖绿心)建设等重点工作,客观上要求基础测绘要突破传统的思维,在工作内容、服务模式、管理方式等方面不断创新,为国家和地方重大战略的实施提供保障。

高新技术迅猛发展为基础测绘创新注入了新的动力。当前大数据、云计算、物联网、人工智能等现代信息技术与地理信息技术正在加速融合,为基础测绘技术体系创新发展,更好地满足各方面需求的深层次应用注入了新的动力。 

新型基础测绘的特征。纲要强调到2030年全面建成新型基础测绘体系的总体目标,要求加快推进基础测绘转型升级,构建以新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘为核心的完整服务链条,为服务国计民生提供更加坚实的基础测绘保障。“纲要”明确新型基础测绘的特征为“全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务、开放共享”。这就要求加强基础测绘在工作范围、工作重点、技术手段、组织模式、成果形式、服务方式等六方面的探索和创新,逐步形成更为高效的生产管理服务体系。

新型基础测绘的主要任务。纲要提出了新型基础测绘的主要任务。一是现代化测绘基准和卫星测绘应用体系建设;二是基础地理信息资源建设与更新,包括数字地理空间框架、重点地区基础测绘等;三是基础设施建设,包括地理信息数据获取技术装备等;四是地理信息公共服务,包括地理信息公共服务体系、地理国情监测工作体系、应急测绘等;五是测绘地理信息科技创新和标准化建设。

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无人机低空摄影。

新型基础测绘体系建设的几点思考

围绕纲要提出的新型基础测绘的发展目标和任务,如何处理好创新与继承、长远与当前、布局与实施等一系列关系,进一步解决在技术、成果、应用、效率等方面存在的短板和不足,在坚持基础测绘工作本质特性的同时,更加灵活高效地满足城市发展多层次应用需求,是城市新型基础测绘建设面临的新课题。

牢牢把握基本性质。对国家基础建设、社会发展、国防建设和生态文明建设等重要领域的服务保障仍然是新型基础测绘工作的主要任务。涉及国家经济命脉,敏感领域、国家安全等方面的需求,不宜于或不便于通过市场机制实现的内容,都需要通过基础测绘来完成。因此,城市新型基础测绘建设要处理好创新与继承的关系。一是要在加强基础地理信息的获取、处理、服务等方面的技术方法创新的同时,切实履行好基本职责。二是在发挥市场机制作用的同时,拥有一支专业、稳定的基础测绘队伍承担不宜于或不便于通过市场调节的工作任务。

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测绘开放日。

紧密结合应用需求。与应用需求的紧密结合是武汉市基础测绘工作内容规划安排的基本出发点。从系列比例尺基本图“全覆盖”,到“图库一体、联动更新”成果的更新维护;从空间范围的拓展到工作内容的深化,从技术升级到服务转型,始终坚持需求导向。面对多方面不同层次的发展需求,在工作安排上需要处理好长远与当前的关系。一是要秉承保障服务宗旨,切实满足当前城市发展的急需,体现基础测绘的基础性。二是认真分析发展趋势,将长远需求落实为任务与项目,持之以恒地推进,体现基础测绘的前期性。

坚持做好规划布局。武汉市基础测绘工作快速发展,离不开财政专项资金的有效保障,也得益于纳入全市国民经济和社会发展规划。通过基础测绘专项规划的编制,明确了发展现状、主要任务、重大项目、保障措施等一系列保证基础测绘稳定、持续推进的要点。处理好布局和实施的关系,一是要整体布局,从发展基础和面临需求出发,做好顶层设计。二是要重点突破,围绕城市发展热点,加强项目实施,做好保障服务,通过“有为”实现“有位”。

加强任务纵向统筹。城市测绘是全国测绘地理信息事业的重要组成部分。在现行分级管理体制下,城市新型基础测绘建设,需要国家层面的引导和统筹。一是在基础测绘政策法规制定时,充分考虑活跃度高、需求多元等城市测绘特点,为城市基础测绘健康发展提供有力的上位依据。二是在重大基础测绘任务布局方面,充分考虑分辨率高、比例尺大以及更新要求快等城市应用需求。三是在全国性基础测绘项目安排上,充分考虑城市测绘单位技术队伍。

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手绘地图大赛。

开展业务横向衔接。丰富基础测绘产品形式,拓展应用领域,提高基础测绘供给结构对需求变化的适应性和灵活性,需要加强与其他领域的衔接融合。一是总结地理国情普查的工作经验,加强与经济普查、地名普查、土地调查等其它领域专项调查的工作衔接。二是加强对国土、规划、交通、水利、环保、海洋、能源等部门的需求分析,通过技术标准对接,促进工作内容拓展。三是做好共性测绘内容的宣传,提高测绘数据的认知度和权威性,减少重复测绘,避免指标差异。

调整完善政策法规。拓展基础测绘新业务、新应用,解决面临困扰和难题,需要政策法规的有力支撑。一是分析当前日益广泛的测绘成果应用需求,研究制定基础测绘成果脱密降密等相关法规措施。二是联合相关部门,进一步明确政策、手续,加强对无人机低空摄影、基准站建设等测绘活动规范引导。三是研究网络环境下地理信息成果应用的新特点、新问题,加强知识产权保护,促进基础测绘成果应用的转型升级。

建立管理规范、生产高效、产品丰富、服务精准、协调发展的新型基础测绘体系,提升基础测绘的保障能力,是新时代经济社会发展对基础测绘的需要。新型基础测绘的形成,不可能一蹴而就,需要不断总结新经验,进行新探索,任重而道远。武汉市基础测绘工作将结合“十三五”规划的实施,积极开展新型基础测绘建设的试点与研究,努力探索城市基础测绘新内容、新成果、新应用,建设服务城市发展的基础公益智库,为加快新型基础测绘的建设贡献力量。

(作者单位:武汉市测绘研究院)

(中国测绘2018年第1期)