加强测绘管理体制机制建设

2011-07-08 来源:测绘新闻网

李烨 徐坤

    测绘行政管理体制是测绘管理的组织保障,测绘管理机制是落实测绘管理职能的重要基础。21世纪,测绘技术手段、生产方式和成果形式发生巨大变革,地理信息服务与应用迅猛发展,测绘业务范围持续拓展,测绘管理的对象和内容也随之发生根本性变化,地理信息方面的统筹协调和监督管理任务越来越繁重。测绘和地理信息面临着加快转型、强化管理和服务职能的重大挑战,需要加快管理体制机制建设进程,为基础测绘、市场监管和测绘应急保障等职能的落实创造良好的条件。

一、测绘行政管理体制机制现状及问题

    测绘管理体制建设方面。1956年国家测绘总局建局以来,经过几十年的机构职能调整,我国逐步建立了国家、省、市、县四级测绘行政管理体制。目前,在国家层面,国家测绘地理信息局归口国土资源部管理,机构编制和人员相对稳定,职责得到进一步扩充,内设机构随职能的增加逐步增多。在省级层面,独立或者相对独立设置测绘管理机构的,约占全国省级测绘行政管理机构的68%;在国土资源部门或者规划部门内设置相应的职能部门的,约占全国省级测绘行政管理机构的32%。其中,属于行政机构的有16个,属于事业单位但由地方性法规或省级人民政府授权行使测绘行政管理职责的有15个。在市级层面,全国设区市(地、州)总数为333个,设立测绘行政管理机构或明确测绘行政管理职能的占95%。在县级层面,全国县(市、区)总数为2859个,设立测绘行政管理机构或明确测绘行政管控职能的占86%。总体来看,还存在着测绘行政管理机构不健全且设置模式不统一、测绘行政执法主体不合法、测绘管理事权层级划分不合理等诸多问题,造成测绘行政执法和测绘统一监管职能的缺位、失位和错位。
    测绘管理机制建设方面。目前,我国的测绘法律体系不断完善,已初步形成了以《测绘法》为核心,包括《地图编制出版管理条例》《测绘成果管理条例》《测量标志保护条例》《基础测绘条例》4部行政法规,32部地方性法规,6个部门规章,近200部地方政府规章以及规范性文件在内的测绘法律体系;测绘执法责任制、执法权限、执法监督等方面的依法行政制度基本健全,测绘法制宣传影响不断扩大;测绘市场准入和退出机制逐步建立,测绘成果管理、测绘质量监管、地图市场监管等制度建设成效明显,逐步形成了测绘监管日常巡查和专项执法检查相结合的工作机制,测绘统一监管更加规范。但同时,我们也应该清醒地认识到,我国测绘管理机制仍然存在《测绘法》制度设计不完全符合测绘发展的要求,配套法规亟须修订完善,对新兴测绘与地理信息服务领域的法律规范和监管不够,测绘市场多头管理以及测绘招投标和承发包过程中非法操作和非法竞争等现象突出,涉外测绘活动监管不力,测绘市场信用体系亟待建立,部分行政违法处罚权过于集中等问题。

二、今后一段时间测绘管理体制机制建设的目标和内容

    到2030年,建立模式统一、权责清晰、运转协调、办事高效的国家、省、市、县四级管理机构,形成基本统一、主体合法、职能落实、事权清晰的测绘行政管理体制。健全、完善测绘法律法规体系,建立顺畅高效的测绘行政执法机制,实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。完善测绘市场监管体系,分工明确、运行高效、监管有力的测绘市场统一监管机制全面建立,测绘市场准入管理、测绘成果和质量管理、地理信息安全管理等规范有效,统一、竞争、有序的市场环境全面形成。
    一是健全测绘行政管理体制。加快推动国家测绘行政机构更名工作,更好地体现和强化对地理信息产业的政策引导和服务、地理信息市场监管和信息安全管理等方面的职能。推进地方测绘行政管理机构建设,省级测绘行政主管部门参照国家测绘地理信息局的模式,理顺隶属关系,设立独立或相对独立的测绘地理信息局;在市(地、州)级争取设立独立或相对独立的测绘地理信息局,并成立事业性质的机构,负责测绘地理信息相关工作;在县级人民政府履行测绘行政管理职能的部门加挂测绘地理信息局或者测绘管理办公室的牌子,经济发展较快、测绘地理信息需求较旺的县级城市,可设相对独立的管理机构。
    二是完善测绘法律法规体系。根据建设法治政府的要求,修订《测绘法》,增加关于地理国情监测、高分辨率遥感影像统筹管理、网络地理信息服务监管的内容;制定地图管理条例;制定完善加强测绘质量管理、基础测绘设施管理、测绘资质和资格管理、地理信息资源交换共享及安全管理、不动产测绘管理的法规制度,强化测绘成果保密和汇交、地图编制、测绘市场信用、招标投标、监理质检等方面的制度建设,推进地方测绘法规和规章的制定和修改工作,提高测绘立法的质量,健全测绘法律体系。
    三是强化测绘行政执法。建立测绘行政执法责任制,明确划分测绘行政主管部门的职权,结合新法规规章的出台实施,进一步完善执法依据和执法职权分解,将执法责任层层分解落实到各职能部门及执法人员,并逐步将执法任务、标准和程序具体化。完善具体办案制度、执法案卷评查制度等,使行政执法规范化。建立执法联动制度,加强各相关部门间、上下级测管部门和区域间的执法纵向、横向联动,整合执法资源,加大执法力度。建立健全测绘行政执法层级监督机制、执法过错追究制度、执法人员考核奖惩制度。
    四是加强测绘统一监管。完善测绘市场准入政策和测绘市场活动监督检查机制,强化对摄影测量与遥感、地理信息系统工程、工程测量、地图编制、互联网地理信息服务等市场活动的监督管理。建立健全测绘质量管理体系,加强对测绘项目设计、施测和成果的质量监理、检测和监督,强化测绘与地理信息标准的研究制定和实施监督,完善测绘仪器检定制度和地理信息产品质量监理制度。完善涉密地理信息采集、处理、提供、使用、登载的安全监管政策,制定地理信息成果安全等级规范,解决涉密地理信息处理与服务等关键技术,建立覆盖全国、多级互动的地理信息安全监控平台。严格外国人来华从事测绘活动的审批,建立测绘地理信息行政主管部门定期监督和国内测绘合作单位日常监督相结合的外国人来华测绘的监督机制。
    (注:文中有关机构的统计数字截至2010年底)