把握方向 理清思路 推进测绘地理信息转型发展

    从2009年3月开始,按照国务院领导同志关于开展国家可持续发展国土资源战略研究工作的批示要求,国家测绘地理信息局组织开展了第六专题——测绘发展战略研究工作。经过100多位专家学者近两年的艰苦努力,测绘发展战略研究工作形成了约18万字的《测绘发展战略研究报告》,提出了“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”这一新时期测绘发展战略。在此基础上,国家测绘地理信息局根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等有关文件的要求,综合分析测绘地理信息“十二五”发展面临的新形势新要求,研究提出了《测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要》和《全国基础测绘“十二五”规划》,对“十二五”工作做出安排。如何全面贯彻落实中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志视察中国测绘创新基地时的重要讲话精神,准确把握测绘地理信息发展战略方向,进一步深化测绘发展战略研究成果,完善测绘地理信息“十二五”规划,明确“十二五”期间的各项重点任务,推进测绘地理信息事业转型发展,是我们当前的重大任务。

一、关于新时期测绘地理信息发展方向和思路

    伴随着我国进入全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化正在加快推进,经济社会发展各领域呈现出上天、入地、下海、登极的态势和趋势,对新时期测绘保障和地理信息服务提出了新的、更高的要求。在这一形势下,党中央、国务院对新时期测绘地理信息工作提出明确要求,李克强副总理5月23日专门视察中国测绘创新基地,强调要积极开发利用测绘地理信息,抢占未来发展制高点。
    根据党中央、国务院要求,着眼国际上测绘地理信息技术发展趋势,测绘发展战略研究认为,目前我国测绘地理信息处于转型发展的历史时期。这一转型发展至少包括如下几项内容,一是生产服务技术体系由数字化测绘向信息化测绘转型,最终实现数据获取实时化、处理自动化和服务网络化,以及获取、处理、分析、服务各环节基于网络的高度协同。二是生产服务内容的转型,即由主要提供基准数据、基本比例尺地形图和基础地理信息数据服务向动态、实时、按需定制的地理国情监测信息服务转变。三是生产服务组织体系转型,即由模拟时期和数字化时期测绘机构支撑向适应信息化测绘的测绘地理信息事业机构支撑转型。这一转型的战略方向和目标取向就是“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”。
    构建数字中国是在新的技术条件下测绘地理信息发展的基础性工作,是充分利用现代航天技术、信息技术等改造测绘生产服务流程,大力推动地理信息资源开发利用,不断促进测绘信息化的过程。随着测绘基准现代化进程的持续推进、地理信息资源的不断丰富和以“天地图”为代表的地理信息公共服务平台的不断完善,数字中国初具规模,为开展地理国情监测、发展壮大产业和建设测绘强国奠定了坚实的基础。发展壮大产业是当前加快测绘地理信息发展的重要工作,是测绘地理信息领域充分发挥市场机制作用,优化配置和高效利用测绘地理信息资源,快速、全面提升测绘信息化水平,建设测绘强国的重要途径,也是构建数字中国、监测地理国情的重要力量。建设测绘强国目标是要实现国际一流的测绘技术水平,国际一流的测绘基准体系和地理信息资源储备,国际一流的测绘公共服务和地理信息产业,国际一流的测绘人才以及测绘管理水平等等,是测绘地理信息发展的长远目标。
    在这一24字目标取向中,监测地理国情集中体现了国家战略重点和现代技术发展趋势对测绘转型发展的要求,体现了新时期测绘发展理念、工作重点、服务方式、产品形式、生产工艺等方面的深刻变化,是未来20年测绘地理信息工作的重要主题。需要说明的是,监测地理国情并不是我们另外开辟了新的工作领域。因为测绘转型发展的过程中,测绘的基本要素没变、测绘的技术手段没变、测绘的法律法规不用变、测绘的职责定位不必变、测绘的组织结构不需变;而变化了的仅仅是由静态变为动态、由时间点变为时间段、由测绘地表形态变为监测地表变化、由提供测绘成果变为报告监测信息。这一过程增加了测绘工作的难度、加大了测绘工作的责任、提高了测绘工作的效益、提升了测绘工作的作用,从而必将树立测绘工作的全新形象!如此重要而且成效明显的工作之所以到“十二五”才提出来,一是技术条件成熟了,二是国家财力具备了,三是社会需求明晰了。因此说,做好这项工作是测绘科学发展的要求,也是与时俱进的结果。

二、关于测绘地理信息“十二五”规划

    在测绘发展战略研究成果基础上,国家测绘地理信息局开展了“十二五”规划编制工作。这一工作重点要解决的问题是:围绕24字发展目标取向,我们的发展基础是什么;主要问题和挑战有哪些在哪里;五年时间内我们应当达到一个什么样的目标;需要完成哪些主要工作;完成这些工作又需要开展哪些项目建设并动用哪些资源。经过一年多的努力,国家测绘地理信息局编制完成了《测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要》和《全国基础测绘“十二五”规划》两个规划文本。
    (一)关于发展基础——我们将在什么样的基础上发展
    围绕24字战略目标取向,我们已经具备了一定的基础。例如,我们大力推动了航空航天遥感、卫星定位、信息、网络等技术的综合运用和集成创新,正在着力打造信息化测绘体系。我们大力开展了地理信息资源开发利用,着力打造了“天地图”地理信息公共服务平台;我们根据现代测绘地理信息生产服务的需要,大力推进了测绘组织机构优化和队伍建设,着力打造了适应新形势的测绘人才队伍和组织机构;我们不断解放思想、转换发展思路,树立“服务大局、服务社会、服务民生”宗旨和“按需测绘”“动态测绘”发展理念,工作思路日渐清晰。具体地,针对 “十二五”期间的发展,我们的基础如下:
    数字中国建设取得重要突破。测绘基准现代化建设积极推进。地理信息资源建设及应用实现跨越。一些重要的地理信息资源首次实现对全部陆地国土的覆盖,基础地理信息数据库成为测绘成果的主要形式。数字城市建设突飞猛进。公共服务平台建设凯歌高奏,公众版国家地理信息公共服务平台“天地图”开通并产生重要影响。
    测绘科技创新和信息化建设取得系列成果。测绘科技自主创新取得新进展,尤其是在低空航测遥感系统、数字航空摄影仪(SWDC)、机载合成孔径雷达(SAR)、数字摄影测量网格(DPGrid)、高分辨率遥感影像数据一体化测图系统(PixelGrid)等先进测绘科研成果的推广应用方面成效明显。资源3号卫星进入研制阶段。以无人机航空摄影装备为代表的地理信息航空遥感获取能力建设开始起步。地理信息数据处理能力持续增强,测绘成果档案存储与服务现代化水平稳步提高。中国测绘创新基地建成并投入使用,全体测绘人53年的梦想得以实现。
    测绘和地理信息公共服务不断深化。测绘和地理信息对政府科学管理决策和改善人民群众生活等方面的保障能力日益提升,服务效果日益彰显。其中,在国家决策层面上的作用先后在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等重大自然灾害的抢险救灾和灾后重建,以及新疆、西藏等地突发公共事件的应急处置中得到了淋漓尽致的体现。在人民群众生活方面,车载导航、位置服务、网上地图等服务已深深影响到每一个人的生活方式和生活质量。
    地理信息产业迅猛发展。国家地理信息科技产业园在北京奠基,湖北和黑龙江等地的地理信息产业园建设稳步推进。中国地图出版集团正式成立,中国地图出版基地开工建设。联合有关部门开展地理信息市场整顿。地理信息产业在国际金融危机中逆势增长,一些测绘和地理信息企业纷纷上市,发展势头强劲。
    测绘地理信息发展环境进一步优化。测绘体制机制的再造和结构优化呈现良好的势头。成立国家测绘局测绘发展研究中心、国家测绘局卫星测绘应用中心和国家测绘产品质量检验测试中心;浙江省测绘局成功更名为浙江省测绘与地理信息局,管理职责进一步拓展;山东、海南等地市(县)测绘机构、职责和人员基本落实。法制建设取得重要突破。国务院颁布实施了《中华人民共和国测绘成果管理条例》和《基础测绘条例》,国土资源部颁布实施了《地图审核管理规定》和《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》,我局修订了《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》。测绘人才队伍结构更加优化,凝聚力、向心力、吸引力不断增强。
    (二)关于存在的差距和问题——我们需要解决的问题和挑战有哪些在哪里
    我们在具备较为扎实的发展基础的同时,必须承认发展过程中仍然面临一些挑战和问题。尤其是在基础建设方面仍然有许多工作要抓紧时间开展。具体为:
    ——建成现代化测绘基准体系尚需时日。一些部门和地区针对不同的应用目标建设完成一定规模的卫星定位连续运行参考站,但缺乏国家层面的统筹规划和统一协调。国家级卫星定位连续运行参考站网建设相对滞后。
    ——基础地理信息资源覆盖面不广。国际热点地区基础地理信息资源缺乏;1:1万基础地理信息未实现必要覆盖,尤其是边境地区和经济欠发达地区的基础地理信息资源极度匮乏。海洋测绘工作需进一步加强。基础地理信息要素内容同经济社会发展的实际需要有一定差距。
    ——基础地理信息更新缓慢。1:5万基础地理信息数据库现势性仅到5年前,与实际需求差距明显;1:1万及更大比例尺基础地理信息更新缓慢,年更新率仅为约8%。基础地理信息更新技术方式相对落后,更新机制尚待完善。
    ——测绘科技创新仍需继续努力。需要进一步优化测绘科技创新体系,促进科技成果尽快转化为现实生产力,彻底扭转测绘生产技术装备国产化率低的现状。
    ——基础测绘设施和装备建设仍需进一步加强。在基础地理信息获取手段、服务手段等方面存在短板。地理信息公共服务平台建设需进一步加快。应急测绘装备、外业测绘生产生活及安全生产保障能力等方面十分薄弱。
    ——地方基础测绘发展不协调。经济发达地区基础测绘发展较快,一些经济相对落后地区由于当地政府对基础测绘重视程度不够、投入不足,导致基础测绘发展相对滞后,特别是市、县基础测绘严重滞后。
    另外,测绘生产活动仍然重点围绕测绘基准数据、基本比例尺地形图及基础地理信息数据库展开,还需要进一步加强对现代技术和现有成果的综合应用和分析,提高测绘地理信息部门在提供地理国情动态监测方面的服务水平。
    (三)关于“十二五”发展目标——五年过后,我国测绘和地理信息将会是什么样子
    从发展基础、存在的问题和我们现有的能力等多个方面综合评估,具体细化24字发展战略,实事求是地规划出未来五年内我们有可能达到的目标。具体如下:
    ——数字中国建设方面,测绘基准现代化初步完成;基础地理信息资源覆盖范围大大拓展、现势性明显增强,实现全国范围内的标准统一、互联共享和协同服务;建成数字中国地理空间框架。
    ——地理国情监测方面,基本形成稳定的地理国情监测机制;地理国情监测成为基础测绘日常业务。
    ——发展壮大产业方面,地理信息产业实现跨越式发展;基础测绘对地理信息产业的贡献率明显增长。
    ——测绘强国建设方面,自主创新取得突破,基本形成完善的测绘技术创新体系,形成一批具有自主产权的重大技术装备,测绘技术装备国产化率显著提高;基本建立满足信息化测绘要求并适应社会主义市场经济体制的测绘管理体制、运行机制、测绘法规政策和人才队伍;测绘地理信息公共服务水平显著提高,初步形成规范的公共服务产品体系,实现基础地理信息服务方式向在线服务的转变;测绘应急保障服务能力大幅提高,机制基本完善;测绘装备的信息化建设基本完成,地理信息获取接近实时化,处理自动化水平显著提高,完全实现地理信息服务网络化和应用的社会化。
    (四)关于“十二五”发展重点——我们在“十二五”期间将要开展哪些主要工作
    按照24字战略的总体要求,结合当前测绘地理信息发展的需求、要求以及发展现状,“十二五”期间,将重点推动做好以下几方面工作。
    围绕构建数字中国的战略目标,一是加速推进测绘基准体系现代化,形成以卫星定位连续运行基准站网和国家高精度大地控制网、新一代国家高程控制网和新一代国家重力控制网为主干,覆盖全部陆海领土的基准体系。二是丰富和完善基础地理信息资源,加强卫星遥感影像获取和基础航空摄影工作,进一步拓展基础地理信息覆盖范围,不断丰富和完善基础地理信息数据库,创新基础地理信息更新方式,加快基础地理信息更新步伐,完成全国范围内基础地理信息资源整合。
    围绕监测地理国情的战略目标,要进一步加强基础地理信息资源的深度应用,选择若干省开展省级地理国情监测和分析,形成地理国情监测工作流程、指标体系和产品体系,并逐步实现地理信息定期更新到动态监测的转变。在此基础上,结合国家重大工程和重大战略开展地理国情监测工作,逐步使其常态化、业务化,使其成果成为国家宏观调控政策制定、政策效果评估等的重要参考和政府信息公开的重要内容。
    围绕发展壮大产业的战略目标,一是丰富测绘和地理信息公共服务内容,拓展公共服务产品覆盖面,加快完善地理信息公共服务平台“天地图”,不断提升地理信息社会化应用水平。二是在全国不同地区布局建设若干测绘和地理信息高技术园区,形成一批具有经济活力、市场竞争力、产业辐射力的地理信息产业集群。三是完善地理信息产业政策,营造良好的地理信息产业发展环境,促进地理信息产业繁荣。
    围绕建设测绘强国的战略目标,除要完成以上发展重点任务外,还要实现“一个统筹、两个战略、四个能力”。“一个统筹”即根据不同地区经济发展水平和对测绘保障服务需求的不同特点,加强统筹规划,在不同地区采取有区别的发展思路。“两个战略”即实施测绘“走出去”战略和军地测绘融合战略。“四个能力”即测绘科技创新能力、测绘设施和装备建设能力、测绘监督管理能力和测绘软实力,通过这些能力建设,形成测绘强国的坚实基础。

三、做好规划组织实施工作

    (一)以重大项目的争取和实施为突破口
    规划需要通过项目建设实施。“十二五”规划针对测绘发展的薄弱环节和关键领域,明确提出了拟实施的具有全局性、综合性、战略性的10项重大测绘工程,要以工程的申报、争取作为推动发展的突破口,加强前期研究和深入论证,加强同相关部门的沟通协调,争取重大测绘项目早落地、早实施、早见效。要高度重视重大测绘项目的组织实施工作,进一步完善测绘项目管理制度和运行机制,创新项目实施绩效评价制度,保证项目建设的高质量和高水平,充分发挥重大项目对规划实施和测绘发展的重要推动作用。
    (二)紧紧抓住监测地理国情这一重点
    地理国情监测是关乎测绘长远发展的一项重要工作,必须以高度的紧迫感、责任感和使命感全盘谋划、系统设计、精心安排、加快推进,逐步实现业务化、规范化和常态化。一是要加强对基础地理信息数据库的数据挖掘、统计分析和知识发现。二是以为国家重大战略、重大工程提供监测评估服务为切入点。根据国民经济和社会发展“十二五”规划,建议首先选择区域发展总体战略、主体功能区战略、城镇化战略等涉及国土空间管理、区域协调发展等战略或工程开展地理国情监测。三是以对自然和人文地理要素的空间位置和空间分布关系的表达作为推进地理国情监测的主要抓手。基于“天地图”系统,加强与国家有关部门的合作,在统计数据基础上开展相关数据空间统计、分析及信息发布等工作。四是做好地理国情监测试点工作,逐渐形成地理国情监测相关政策和工作机制,制定地理国情信息分类和编码、技术规程、成果模式等标准规范。
    (三)抓好“天地图”建设工程
    由我局组织推出的公众版地理信息公共服务平台“天地图”,从根本上解决了我国长期以来难以解决的信息共享问题,推动了地理信息公共服务方式的根本性转变,是应对西方发达国家对我国地理信息产业渗透的重要举措。由于“天地图”建设和运营时间不长,“十二五”期间要进一步深化“天地图”服务功能,丰富数据资源,加快更新速度,加大推广应用力度,最终使“天地图”成为一个数据覆盖全球、内容丰富翔实、应用方便快捷、服务优质高效的互联网地理信息服务民族知名品牌。稳步推进政务版、涉密版地理信息公共服务平台建设。加快发展省级地理信息公共服务平台,推进“天地图”与数字城市的互联。以“天地图”的建设和运营为依托,加快整合全国地理信息资源,实现“全国一张图、一个网和一个平台”的目标。
    (四)全面推进数字城市建设
    近年来,我局把数字城市建设作为“牛鼻子”工程全力予以推进,目前已在150多个城市开展了数字城市建设试点和推广,在促进城市科学决策、精细管理、高效服务、低碳运行以及加快市、县测绘地理信息发展等方面发挥了积极作用。“十二五”期间,我们将在全国全面推进数字城市建设,力争完成全部333个地级市和部分有条件的县级市的数字城市建设。已完成数字城市建设的城市,一方面要加快数字城市数据更新速度,其中发达城市至少实现两次更新,中等发达城市至少实现一次更新,不断提高数据的鲜活程度;另一方面,要进一步强化应用推广,广泛建立业务应用系统,使数字城市在服务政府管理决策和百姓生活等方面发挥更大作用。逐步实现数字城市的横向互联以及与省、国家的上下贯通,为加快构建数字中国打下坚实基础。
    (五)促进地理信息产业发展
    按照国家关于大力推动我国地理信息产业发展的有关要求,加快国家地理信息科技产业园以及黑龙江、武汉、西安等地方的地理信息产业园区建设,为产业规模化、集聚化发展创造条件。研究出台《关于推进我国地理信息产业发展的政策》,进一步完善地理信息保密科学管理有关政策、版权保护政策、地理信息资源提供有关政策,不断优化地理信息产业发展政策环境。推动基础地理信息资源的广泛共享和社会化应用,促进地理信息产业发展。