统一思想 提高认识 全面推进数字城市地理空间框架建设与应用
2010年1月24日

2010-10-26 来源:中国测绘宣传中心搜集整理

国家测绘局副局长 李维森

    为贯彻国家信息化发展战略,提升城市信息化建设水平,充分发挥测绘在经济社会发展中的保障作用,2006年国家测绘局启动了数字城市地理空间框架建设试点工作,得到了各省级测绘主管部门的大力支持和许多城市人民政府的积极响应。经过大家的共同努力,试点工作已取得了显著的成绩,积累了宝贵的经验。2010年,数字城市地理空间框架建设工作整体上将从试点全面转入推广,推广工作重点将向省级测绘行政主管部门转移,所面临的困难多、存在的问题多,任务还很艰巨,难度也很大。全面推进数字城市地理空间框架建设与应用,促进城市地理信息资源的统筹开发与共享利用,进一步提升测绘为经济建设主战场服务的能力,是测绘部门推动事业科学发展的一项重要战略举措。受局党组委托,下面我从三方面与大家共同探讨如何进一步推进数字城市地理空间框架建设与应用。

一、统一思想,进一步提高对数字城市地理空间框架建设工作的认识

    (一)数字地理空间框架建设的必要性
    数字地理空间框架建设是全球信息化发展的必然。当前,欧、美等发达国家和地区在推进数字地理空间框架建设方面,已经开展了大量的工作。美国、加拿大、欧盟和澳大利亚等发达国家和地区着眼于自身的经济社会发展或全球战略需要,上世纪九十年代先后启动了数字地理空间框架建设,推动了信息资源的广泛共享和充分利用,促进了经济社会发展,成效十分显著。这些成功的经验启示我们,数字地理空间框架建设是科技发展的必然趋势,对于像我国这样一个发展中国家,要实现又好又快发展,必须加快推进数字地理空间框架建设,进一步推进国家信息化建设进程,为科学发展提供基础性的数据支撑和保障。
    数字地理空间框架建设是贯彻党和国家领导人指示精神的要求。胡锦涛总书记在2003年召开的中央人口资源环境工作座谈会上,对测绘工作作出了重要指示,明确要求“推进数字中国地理空间框架建设,加快信息化测绘体系建设,提高测绘保障服务能力”。温家宝总理强调“加快国家基础地理信息系统建设,构建数字中国地理空间基础框架。积极促进国民经济和社会信息化,全面提高测绘保障能力和服务水平”。2009年,李克强副总理要求测绘部门“要突出加强基础地理信息系统建设,加快形成数字中国地理空间框架,加快信息化测绘体系建设,切实提高测绘对现代化建设的保障服务能力”。
    数字地理空间框架建设是测绘部门履行政府职能的具体体现。2009年3月,经国务院批准,国务院办公厅印发了《国家测绘局主要职责内设机构和人员编制规定》,明确了建设数字中国地理空间框架是国家测绘局的一项重要职责。《国务院关于加强测绘工作的意见》要求“着力自主创新,加快信息化测绘体系建设,构建数字中国地理空间框架”。《全国基础测绘中长期规划纲要》指出,要完成国家级基础地理信息数据库建设、更新,加快省级基础地理数据库建设与更新,初步形成数字城市地理空间框架数据体系,到2020年基本建成数字中国地理空间框架。
    总而言之,构建数字中国地理空间框架是全球信息化建设的必然趋势,是切实贯彻落实党和国家领导人关于加强测绘工作指示精神的实际行动,是测绘部门履行政府职能的具体体现,是全面提高测绘保障服务的综合反映。各级测绘部门必须进一步提高认识,切实担当起数字中国地理空间框架建设的历史重任。
    (二)数字城市先行是科学建设数字中国的需要
    城市是经济社会发展最活跃、发展最快、信息最丰富的区域,也是对测绘保障服务需求最迫切、对地理信息资源更新要求最快的区域。数字城市地理空间框架是数字中国地理空间框架的有机组成,通过数字城市地理空间框架建设,积累经验,以点带面,向外辐射,自下而上,最终形成互联互通的数字中国地理空间框架。
    在国家应对和处置突发事件时,仅仅依靠国家级小比例尺、低分辨率基础地理信息数据远远不够,需要利用城市大比例尺、高分辨率基础地理信息数据来进行科学决策;对于公共安全管理、城市规划、资源管理等来说,城市大比例尺、高分辨率基础地理信息数据是不可或缺的支撑。同时,数字城市地理空间框架建设也是避免重复建设、推进地理信息资源共建共享的有效措施。
    因此,城市对地理信息应用需求的急迫性决定了数字中国地理空间框架的建设要从城市开始建起,逐步积累经验,奠定基础,自下而上,稳步推进,科学地推进数字中国地理空间框架建设。
    (三)只有测绘部门才能担此重任
    服务是测绘工作的出发点和落脚点。测绘部门不存在自身利益。长期以来,测绘部门紧密围绕党和国家的中心任务,为经济社会发展提供了全方位测绘保障服务。
    长期稳定的基础测绘投入,使得测绘部门积累了丰富的基础地理信息数据资源。通过多年的建设,测绘部门已积累了比较丰富的遥感影像,测制和更新了系列基本比例尺地形图,建成了一批基础地理信息数据库。
    测绘部门拥有较完备的行政管理体系。根据党中央、国务院的决策部署,测绘行政管理体制改革不断深化,逐步建立了国家、省、市、县四级测绘行政管理体系。
    测绘部门拥有优势明显的技术队伍和生产装备。测绘是技术密集型行业。多年来,测绘部门着力技术创新,不断加大科技投入,积极改进测绘技术装备,测绘保障服务能力显著提升。
    数字城市地理空间框架建设是测绘部门的职责所在。构建数字中国地理空间框架是测绘部门的主要职责,数字城市地理空间框架是数字中国地理空间框架的重要组成部分,理应由测绘部门承担。
    (四)进一步认识数字地理空间框架
    胡锦涛总书记在2003年召开的中央人口资源环境工作座谈会上,对测绘工作作出的重要批示中,第一次提出了“数字中国地理空间框架建设”,为测绘工作指明了努力方向。测绘部门要按照指示精神,高举“数字中国地理空间框架建设”大旗。
    为贯彻胡锦涛总书记的重要指示,国家测绘局和国务院信息化办公室于2006年联合印发了《关于加强数字中国地理空间框架建设与应用服务的指导意见》(国测国字〔2006〕35号),要求加快数字中国地理空间框架建设,促进地理信息资源开发、整合、共享和应用,更好地为国民经济和社会信息化服务。
    数字中国地理空间框架被看成是测绘服务于国民经济建设、国防建设、经济社会发展和产业发展一个总的体现。数字中国地理空间框架是地理信息数据及其采集、加工、交换、服务所涉及的政策、法规、标准、技术、设施、机制和人力资源的总称,由基础地理数据体系、目录与交换体系、政策法规与标准体系、组织运行体系和公共服务体系五部分构成。其中,数据体系是核心,也是主要建设内容,应用服务是宗旨,共建共享是关键,组织运行是支撑,政策法规标准是保障。
    数字地理空间框架分为国家、省区、市(县)三级。数字省区和数字市(县)地理空间框架是数字中国地理空间框架的有机组成部分,在总体结构、标准体系、网络体系和运行平台等方面是统一和一致的。数字地理空间框架建成后,应实现国家、省区和市(县)三级之间的地理信息数据的纵向联通和相邻区域数据的横向联通。
    各级基础地理信息数据库是数字地理空间框架的核心。基础地理信息数据库由基础地理信息数据、管理系统和支撑环境三部分组成,包含了多尺度、多分辨率、多类型和多时相的基础地理信息数据。
    地理信息公共平台是依托地理信息数据,通过在线方式满足政府部门、企事业单位和社会公众对地理信息和空间定位、分析的基本需求,具备个性化应用的二次开发接口和可扩展空间的服务系统的总称,由数据集、交换管理系统、在线服务系统和支撑环境组成。
    数字中国地理空间框架建设离不开技术标准的支持,目前已经形成了一批指导建设的技术标准和技术大纲。形成的主要技术标准有《地理空间框架基本规定》(CH/T 9003-2009)、《地理信息公共平台基本规定》(CH/T 9004-2009)、《基础地理信息数据库基本规定》(CH/T 9005-2009)等;形成的主要技术大纲有《关于加强数字中国地理空间框架建设与应用服务的指导意见》(国测国字〔2006〕35号)、《数字省区地理空间框架建设技术大纲》(国测国字〔2009〕13号)、《数字城市地理空间框架建设试点技术大纲》(国测国字〔2006〕18号)、《国家地理信息公共服务平台技术设计指南》(国测成字〔2009〕3号)等。

二、狠抓落实,扎实推进数字城市地理空间框架建设

    (一)开展数字城市试点
    2005年,国家测绘局党组提出了数字城市地理空间框架建设工作。2006年,在财政部的大力支持下,国家测绘局启动了“数字区域地理空间框架建设示范”基础测绘项目。几年来,分批在全国27个省、自治区、直辖市遴选了试点城市57个、推广城市21个,开展了数字城市地理空间框架建设。同时建立了国家、省和城市人民政府三级基础地理信息共建共享机制。
    国家测绘局在政策、标准、总体设计、航空摄影、公共平台建设、国家基础测绘成果使用及系统集成等方面予以支持;负责组织项目竣工验收。省级测绘行政主管部门指导项目建设工作;负责项目进度与质量的管理和监督;在基础资料提供、技术设计以及项目组织协调等方面给予支持。城市人民政府负责项目的组织实施和落实项目主要经费;负责项目建设和成果的推广应用;负责建立地理信息公共平台的长效运行机制,对平台的管理、维护与更新提供相应的保障。
    (二)项目整体进展情况
    目前,山西省太原市、湖北省潜江市、浙江省嘉兴市三个试点城市已经通过了国家测绘局组织的验收。黑龙江省齐齐哈尔市、四川省德阳市、陕西省西安市等试点城市已经通过了省级测绘行政主管部门组织的预验收。另外,山东省临沂市、聊城市、威海市,甘肃省白银市,河南省平顶山市,广东省惠州市、佛山市,青海省西宁市,内蒙古自治区包头市等二十几个城市已经完成了地理信息公共平台的建设。
    (三)试点工作成效显著
    对促进城市的科学决策和发展起到了重要的支撑作用。据相关城市的政府部门反映,使用基于地理信息公共平台的应用系统,使有关业务工作的效率普遍提高3倍以上,大大提高了政府部门决策的科学性,是常规工作手段难以比拟和做到的。
    在扩大内需、促进经济增长方面带动作用明显。据不完全统计,通过实施项目,国家投入航空摄影和技术支持经费近6000万元,已带动各地在基础地理信息数据生产、高新技术设备配置及应用系统建设等方面投入约8亿元。
    夯实了城市信息化基础,促进了地理信息资源的统筹开发利用。目前,试点与推广工作完成的高分辨率航空摄影和卫星影像覆盖面积超过2万平方千米,采集处理各类大、中比例尺基础地理信息数据超过50TB,建设并完善了城市基础地理信息数据库。从根本上解决了这些城市地理信息资源匮乏的问题,夯实了城市信息化的基础。
    改变了测绘服务模式,提高了测绘保障服务水平。城市地理信息公共平台的建设和运行,改变了测绘部门以往只提供资料数据的粗放型服务模式,拉近了测绘工作服务于地方政府、服务于城市经济建设的距离。
    形成了较为完善的标准、技术和软件体系。制定完善了《数字城市地理空间框架建设规范》和《数字城市地理空间框架应用规范》等纲领性技术文件;形成了《数字城市地理空间信息公共平台技术规范》等20余项国家标准和10余项行业标准;用于数字城市建设应用的系列软件已形成产品。
    建立了国家、省、市三级政府部门共建共享模式。试点工作开创了国家测绘局、省级测绘主管部门、城市人民政府合作共建、成果共享、各有侧重的项目管理实施模式,充分发挥了各方的技术优势、资源优势和管理优势。
    归纳起来,试点工作成效可以用7个“第一次”来概括,一是第一次将测绘项目上升为“市长工程”,显著提升了测绘工作的地位。各地市政府纷纷向省级测绘主管部门申请成为建设试点城市。市长出面签署国家、省、市三家共建共享协议,要求在全市广泛推广地理信息公共平台应用。二是第一次通过项目带动了市(县)测绘机构建设。郑州、潜江、太原、嘉兴、烟台、温州、鄂州、临沂、聊城等30多个城市分别成立了测绘管理局或市地理信息中心。三是第一次打破了数据尺度上的分割,促进了地理信息共享。在航空摄影方面,国家、省级测绘行政主管部门和地方人民政府联动,实现了一次数据获取、三方共享的机制;避免了重复建设,节约了政府财政资金。形成的最终测绘成果三方共享,打破了人为的基础地理信息数据尺度上的分割,促进了数据资源的广泛共享和充分利用。四是第一次在数字城市领域大幅度扩大了测绘部门的影响,测绘部门的主导地位得到了社会各界的认可。原国务院信息办、现国家工业与信息化部有关司负责同志说到,“我一直在抓数字中国、数字城市;科技部、建设部、工信部、发改委等都在开展这方面工作。数字中国概念在中国被炒作、争论、探索了整整十年时间,没有太大起色。今天,在太原终于得到破题”。北京大学数字中国研究院主动邀请三位测绘部门领导、专家分别出任其副理事长、理事、数字城市研究中心副主任;公安部吸纳两名测绘系统专家作为公安GIS专家组顾问,近100个公安GIS试点基本依托国家测绘局试点城市;建设部部分数字城管试点(如北京市东城区)重新申请纳入国家测绘局数字城市试点;国土资源部广泛地将数字城市建设试点成果全面应用于国土资源二次调查工程。五是第一次实现由党委、政府主要领导自己动手在线使用地理信息辅助决策。公共平台通过政务网直接联通到书记、市长办公室,通过门户可以便捷使用,为党委、政府精准掌握市情提供了科学的工具。可以更好地在空间上精打细算,集成了多种专题信息,支撑了政府在重大项目审批、选址、方案优选等方面的科学决策。六是第一次在数字城市领域全方位、多层次培养人才队伍。通过举办培训班、开设专题研究生班等形式,为数字城市、数字中国建设培养了一批技术骨干;近两年已经开展了全国性150人以上的技术培训6次;短期标准培训3次、政策培训1次。七是第一次直接拉动内需、吸引投资近8个亿,且以测绘部门为主承担。

三、乘势而上,全面加快数字城市地理空间框架建设

    (一)取得的经验
    一是政府主导、需求牵引。数字城市地理空间框架建设工程是一项基础性、公益性工作,必须由政府主导。只有市政府主导、市领导挂帅才能确保平台的唯一性、权威性地位。同时,建设的目标与内容,要紧紧围绕当地需求。太原、潜江、嘉兴等试点城市成功的经验充分证明了这一点。
    二是统一标准、三方共建。全国按统一的标准建设,避免了各自为政、相互矛盾,不仅保证了纵向、横向能够互联互通,也使得试点城市高起点,直接与国家的标准接轨。在建设过程中,更能够从其他试点城市借鉴成功经验和吸取失败教训,少走了许多弯路。国家、省、市三方共同投入、各司其责、成果共享的建设模式充分调动了方方面面的积极性,被事实证明是成功的模式。
    三是注重应用、持续更新。试点要求在平台的基础上,必须完成3个以上示范应用,验收时至少推广到10个部门以上;同时要求市政府出台文件,明确新上应用项目必须搭建在平台之上,真正推动了全面应用。此外,试点工作还要求必须建立一套平台更新、维护的长效机制,确保平台不是一次性项目,要能够持续运行下去,长期为当地经济社会发展服务。
    (二)存在的问题
    一是认识不足、重视不够。前期经费投入不足,没有纳入省级基础测绘建设规划。建设发展很不平衡,目前个别省份尚处于空白,平台应用的深度不一。对城市的宣传引导不够,没有引起市政府的广泛重视。二是省级测绘部门技术支持能力有待进一步提高。公共平台服务、运行、维护方面的技术力量短缺;各地应指定省级基础地理信息中心为数字城市地理空间建设的技术支持单位,并赋予明确的职责,为数字城市建设提供强有力的技术保障。三是长效机制有待进一步完善,包括数据更新机制、平台运行机制等。四是为公众服务不够凸显,主要表现为数据内容不够丰富、数据比例尺过小、服务功能不完善等。
    (三)下一步工作重点
    在建设方面,到“十一五”末完成或基本完成120个左右城市的数字地理空间框架建设;“十二五”末完成全国地级市和有条件县级市的数字地理空间框架的建设。在应用方面,已完成数字地理空间框架建设的城市,必须建立公众服务系统,政府部门以公共平台为基础,广泛建立业务管理应用系统。开展数字省区试点。在已经出台的“数字省区地理空间框架建设技术大纲”基础上,启动数字省区建设试点,加快推进国家、省区、市(县)的互联互通,力争“十二五”末基本建成数字中国地理空间框架。
    国家测绘局将争取国务院办公厅印发《全面推进数字城市地理空间框架建设与应用的意见》,同时继续对试点城市和推广城市在政策标准、航空摄影、公共平台建设、国家基础测绘成果使用等方面予以支持,全面免费配发平台软件;进一步扩大试点范围,对已建城市在影像数据获取方面给予长期支持,优先考虑配套无人机航摄系统装备。加大宣传力度,深入开展数字城市建设系统性专题宣传活动,营造良好的社会氛围和发展环境,不断提升测绘工作的社会影响力。
    (四)下一步工作要求
    徐德明局长对前期工作给予了充分的肯定,指出“数字城市地理空间框架建设为相关城市政府的科学决策和管理提供了有力的支撑,实现了城市地理信息资源的统筹开发与利用,发挥了测绘工作为扩大内需、促进经济增长的保障服务作用,为加快信息化建设,加快现代化建设起到了积极作用”,明确要求测绘部门高度重视数字城市建设工作,务必要当作“牛鼻子”工程来抓。
    各省测绘行政主管部门要认真落实德明局长的指示精神,高度重视数字城市建设工作,关键是要做好角色的转换,主动担当起责任,加快数字城市建设推广工作。在数字城市地理空间框架建设的全面推进阶段,各省级测绘主管部门要发挥主导作用,加强主导、领导和引导,积极将数字城市建设纳入到本地区基础测绘规划;要加大投入力度,积极争取省级财政的支持;制定科学可行的建设计划和具体措施,遵照国家测绘局颁布的有关标准,做好政策指导、申报遴选、立项审批、进度控制、质量监督和宣传工作;要切实做好技术指导工作,逐步形成完整的技术支撑体系,为本地区数字城市建设提供有力的技术支持;要建立健全推广的机制,以试点城市验收为契机,适时召开现场推广工作会,以点带面,全面推进本地区数字城市地理空间框架建设。没有开展数字城市地理空间框架建设的省级测绘行政主管部门要加强与所辖城市的沟通与宣传,提高城市人民政府的认识,积极引导城市开展起数字城市地理空间框架建设工作,尽快填补空白。
    技术牵头单位要吸纳计算机、网络、数据库等方面的人才,进一步加强技术研究和新技术应用,加快开展技术升级改造;要进一步完善标准体系,积极争取将三个行业标准提升为国家标准,同时要尽快推出地理空间框架的建设标准和服务标准;要进一步做好技术支撑工作,加强对省级测绘主管部门在建设与推广中的技术指导,加大技术培训的力度,为省级技术支持单位培养建设人才,为试点城市培养运行维护人才。
    数字城市地理空间框架是城市信息化不可或缺的支撑和保障,有利于提升城市整体管理水平,增强科学决策、应急保障处置、公共服务等方面的能力,对促进当地的经济社会发展具有十分重要的作用。同时,数字城市地理空间框架是数字中国地理空间框架的有机组成部分,能够为数字省区、数字中国地理空间框架的建设积累经验、奠定基础。通过自下而上地科学推进,在国家、省和市三级测绘行政主管部门共同努力下,一定能够实现“十二五”末基本形成数字中国地理空间框架的目标。开展数字城市地理空间框架建设是一项意义深远的工程,让我们携起手来,进一步统一思想,提高认识,上下联动,共同努力,不断将数字城市地理空间框架建设引向深入,全面加快数字城市地理空间框架建设与应用,努力提升测绘保障服务的能力和水平,为经济社会发展和国家信息化建设作出更大的贡献。