面向城市信息化发展 加快推进数字城市地理空间框架建设与应用
——在全国数字城市地理空间框架建设工作会议上的讲话

2010-10-26 来源:中国测绘宣传中心搜集整理

国家测绘局副局长 李维森

2008年4月28日

同志们:
    地理空间框架是空间信息基础设施的重要组成部分,是经济社会信息化发展的基础平台。胡锦涛总书记明确要求各级测绘部门要“推进数字中国地理空间框架建设,加快信息化测绘体系建设,提高测绘保障服务能力。”《国务院关于加强测绘工作的意见》中,也把提供权威、标准的基础地理信息公共平台作为测绘部门的重要任务。城市作为社会的经济文化中心,是国民经济建设和社会发展最活跃、发展最快、信息最丰富的区域。为使测绘更好地服务于城市建设与发展,为城市信息化建设打好基础,推进城市地理信息资源的共建共享,国家测绘局在2006年启动了数字城市地理空间框架建设试点工作。目前,试点工作已取得了阶段性成果,积累了宝贵的经验。今天,我们在嘉兴市召开全国数字城市地理空间框架建设工作会议,总结交流试点工作经验,展示试点工作成果,明确推广工作思路和目标,研究有关措施,部署下阶段工作。
    下面,我讲三个方面的意见,供大家讨论。

一、试点工作成效显著

    试点工作开展以来,得到了省级测绘行政主管部门和许多城市人民政府的积极响应。到目前为止,已有19个省(区)的30个城市经遴选进入试点工程。在国家测绘局统一组织领导下,试点所在省级测绘行政主管部门与城市人民政府密切配合,各项工作稳步推进,作用和效益日益显著。
    (一)为城市政府的科学决策和信息化管理提供支撑
    通过试点工作的牵引带动,各试点城市投入资金近3亿元,加强了城市地理信息资源的建设,夯实了城市信息化的基础。两年来共对30个城市进行了大比例尺、真彩色航空摄影,采集处理了大量各种比例尺基础地理信息数据,建成了一批基础地理信息数据库,从根本上扭转了这些城市地理信息资源匮乏的状况。城市地理信息公共平台的建设,为其他专业信息空间定位、集成交换和互联互通奠定基础。目前有近10个城市初步完成平台的建设。如潜江、嘉兴、齐齐哈尔等城市,其地理信息公共平台已开始试运行,城市政府有关部门正在利用公共平台,开展信息交换与应用服务。试点中所支持的典型应用系统,在城市的规划、管理及公共服务等方面,已显示出了良好的效果和应用前景。目前已有约20个管理应用系统即将建设完成,如:威海的“公安警用地理信息系统”、太原的“环保监测管理信息系统”、嘉兴的“工商管理应用系统”等。这些系统通过对专业信息与地理信息的叠加,实现了对经济、社会和其他人文信息的空间统计分析和决策支持,有效提高了政府部门公共服务、社会管理和宏观决策的科学性与准确性。
    (二)促进信息资源共享利用,避免重复投入和浪费
    “构建数字城市地理空间框架,建立权威、唯一的城市地理信息公共平台”是本次试点的重要任务,也是国家和省级测绘行政主管部门、城市人民政府的共同认识。试点建设过程中,有关城市通过建立政府领导牵头的协调机构,制定管理措施和办法,从政策机制上统筹地理信息资源的管理与开发利用,促进了公共平台的统一建设,为各类专业信息的交换、整合以及应用系统的搭建提供支撑,避免了重复投入、重复建设,也避免了定位基准、技术标准的不统一导致的信息孤岛等问题,降低了信息资源的建设和使用成本,大大提升了信息综合利用的水平和能力。
    (三)建立了中央、省和城市政府三级互动的工作机制
    国家测绘局、省级测绘主管部门、城市人民政府,合作共建、成果共享是本次试点的突出特点,也是国家测绘局项目建设模式的新尝试。实践证明,这种模式和机制,有利于调动各方的积极性,有利于发挥各方的技术优势、资源优势和管理优势,有利于促进地理信息资源的统筹管理与共建共享。这种模式和机制,进一步拉近了测绘工作与政府各方面工作的距离,使测绘工作的基础性作用在城市建设和管理中得到更直接、更充分的体现。
    (四)科技创新、完善标准,培养造就了一批专业人才
    充分发挥科技创新的支撑和引领作用,是试点工作的重要目标之一。通过联合技术攻关,在城市基础地理信息三维数据采集与建模、公共平台数据整合与服务等关键技术上,实现了突破和创新,几个重要软件系统相继开发完成,为试点城市地理空间框架建设和公共平台的稳定运行,提供了可靠的技术保障。为了确保建设成果的标准化和权威性,国家测绘局组织编制发布了《数字城市地理空间信息公共平台技术规范》等技术标准,出台了指导框架建设的国家标准20余项,行业标准10余项,数字城市地理空间框架建设的标准体系基本形成。各城市一大批青年技术人员在实际工作中得到锻炼,业务和技术上不断成熟,已成为各试点城市信息化建设与应用的中坚力量。
    通过试点,大家积累了一些宝贵的经验和体会,主要有:
    第一,政府主导是成功的关键。只有在国家、省、城市三级政府部门的主导下,在公共财政的支持下,基础性的框架建设才能顺利完成。只有各级政府部门、尤其是城市人民政府的统筹协调,才能保证所建的地理信息公共平台在该城市的权威性、唯一性,也才能保证其得到长期稳定的发展、更新与维护。
    第二,标准统一是实现共享的前提。只有采用标准的基础地理信息数据,才能构建权威、统一的地理信息公共平台;只有地理信息公共平台的权威和统一,才能实现各类专业信息的互联互通、集成与共享。这是《测绘法》等法律法规的基本要求,也是信息化建设的前提和保障,更是我们这次试点的重要目标之一。
    第三,满足应用是生命力所在。框架建设的最终目标是为城市政府部门的管理、决策和公共服务活动提供科学的手段和支撑,是为了满足各部门、各单位和广大人民群众对基础地理信息公共产品的需要。只有有用,才能被政府部门和社会各界所接受,才能确立它在城市工作中的地位。
    第四,更新维护是可持续发展的保障。我国各个城市建设日新月异,这就要求反映城市各类设施和管理部件位置、形状和属性的基础地理信息,必须不断更新和维护。只有保持数据的现势性,才能保障公共平台及应用系统有效运行,才能使其在城市管理与决策中持续发挥作用。
    在总结试点工作取得进展和成绩的同时,还必须看到,这项工作依然存在一些不足和问题:一是发展很不平衡,建设与应用的广度不够。部分省区对数字城市地理空间框架建设的重要性、迫切性认识不足,工作还没有启动,与当地经济社会的发展状况很不相称;建设成果在城市政府部门的应用还很不广泛,应用的水平还比较低。二是组织协调力度需要进一步加大。部分试点城市的统筹协调力度不够,城市测绘行政主管部门没有充分发挥作用,在共建共享等方面还存在部门分割,信息互不相通的情况。三是管理维护的长效机制尚不完善。一些城市对保证框架体系的长期运行缺乏思想准备,对建设完成后运行维护的资金投入、成果管理、更新机制等问题,缺乏明确的制度保障。这些都需要在今后的工作中尽快加以解决。

二、全面推广试点成果,加快框架建设进程

    在试点工作取得阶段性成果之后,今后的任务就是要在认真总结经验和不足的基础上,全面推广试点经验和成果,加快框架建设进程,促进地理信息公共平台在更大范围和更深层次上应用。
    (一)进一步明确工作思路和目标
    工作基本思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照《国务院关于加强测绘工作的意见》的要求,坚持“政府主导、统筹规划,需求牵引、科技推动,统一标准、资源共享,注重应用、平衡发展”的原则,完善建设与管理的政策机制,加快数字城市地理空间框架建设,加大推广应用工作力度,为城市信息化建设和又好又快发展提供权威、标准的地理信息公共平台。
    推广目标是:形成完善的数字城市地理空间框架建设、管理与应用服务机制;建立科学、适用的技术和标准体系;培养建设国家、省、城市各有侧重、专长的技术人才队伍。到“十一五”末,在建设方面,完成或基本完成120个左右城市的地理空间框架建设,建立城市权威统一的地理信息公共平台;在应用方面,已完成地理空间框架建设的城市,在政务内网全面使用地理信息公共平台,  1/3的政府部门以公共平台为基础,建立业务管理应用系统。到2015年,基本完成全国地级以上城市地理空间框架的建设与应用,使城市建设与管理的信息化水平得到明显提升,为市政府科学决策提供可靠的空间信息保障。
    (二)全面启动和实施国家推广计划
    为确保上述目标的实现,加快全国的推广工作,国家测绘局将实施“数字城市地理空间框架建设国家推广计划”,每年遴选30—50个城市,纳入推广项目计划,并在航空摄影、资金、技术及基础测绘成果的提供等方面继续给予必要的支持。在推广项目的实施中,国家测绘局将主要进行宏观指导、统筹和协调,要充分发挥省级测绘行政主管部门在审查、把关、强化、推进的作用,同时发挥技术牵头单位中国测绘科学研究院的技术支撑作用。
    进入国家推广计划的城市,应具备城市人民政府对框架建设的作用意义认识明确、需求迫切,在测绘统一监管、信息资源共享等方面管理到位,对框架建设的主要经费投入有可靠保障等基本条件。在遴选程序上,应首先由城市人民政府提出申请,所在省、自治区、直辖市测绘行政主管部门负责进行审查和推荐。在推广阶段,直辖市和副省级城市的区可以作为遴选对象。各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门每年可向国家测绘局推荐2至3个城市,报国家测绘局核准后纳入计划。
    针对推广工作的部署和要求,国家测绘局起草了《关于加快数字城市地理空间框架建设推广的意见(讨论稿)》,提交本次会议讨论,希望大家充分发表意见,以便修改完善后尽快印发实施。

三、主要措施与要求

    (一)统一思想,提高认识
    各级测绘行政主管部门和城市人民政府必须充分认识到地理空间框架在城市管理决策及公共服务方面的重要作用,根据当地的发展实际,积极主动地将这一工作抓紧抓好。
    数字城市地理空间框架建设是贯彻落实科学发展观、促进城市信息化的基础工作。大力推进经济社会信息化,是我国现代化建设的战略性举措,是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要和必然选择,而构建数字城市地理空间框架是城市经济社会信息化的重要基础和保证。进入新时期,城市信息化发展的新形势、新要求,对开展数字城市地理空间框架建设,构建地理信息公共平台提出了更旺盛、更迫切的需求。
    构建权威统一的地理信息公共平台是信息资源共享的必然要求。实现信息化的必要条件是各类信息的互联互通和共享,作为其搭载平台的地理信息系统必须权威统一。一些地方在信息化建设初期,系统独立运行,公共平台不统一的问题尚不明显,当发展到信息共享、互联互通阶段,这一问题的危害就充分显现,绝大部分系统都需要彻底改造甚至重建,既浪费了资源又延误了应用。因此,发达国家都充分认识到了建设统一的地理信息公共平台的重要性,已有54个国家制定了相关法规和计划。我国的《测绘法》等法律法规,也对此提出了明确要求。
    数字城市地理空间框架是数字中国地理空间框架的重要组成部分。《全国基础测绘中长期规划纲要》中把“加快基础地理信息数据库建设与更新步伐、丰富基础地理信息内容,不断完善数字中国地理空间框架”列为今后一个时期的重要任务。数字城市地理空间框架作为数字中国地理空间框架的有机组成部分,在总体结构、数据体系、标准体系、网络体系和运行平台等方面是统一和不可分的,是全面推进数字中国地理空间框架建设的重要步骤。
    (二)完善管理机制,强化框架建设与运行的统筹协调
    数字城市地理空间框架建设是服务于城市各个部门和社会公众的一项公益性事业,省级测绘行政主管部门、特别是城市人民政府,必须加强对此项工作的管理、统筹和协调。
    一要建立强有力的领导协调机构。城市人民政府要成立由市领导挂帅、相关部门领导参加的领导协调机构,研究制定相关的制度与措施,建立定期会商协调机制,统一协调解决框架建设与应用中的困难和问题。在试点工作中,存在着部分城市领导协调机构工作不力、流于形式的情况,在推广阶段,这一问题应得到重视和解决。
    二要强化公共平台的权威性唯一性。城市人民政府要从机制上和政策上保证公共平台的统一建设和充分利用,保证政府各部门建设的以地理信息为基础的信息系统,全部采用符合国家标准的基础地理信息数据,全部采用测绘行政主管部门提供的基础地理信息公共平台,避免重复投入,杜绝随意建设,取缔违反国家法律法规要求及强制性标准的基础地理信息数据和公共平台。
    三要建立和完善公共平台更新维护保障机制。为保证公共平台的持续运行和服务,城市人民政府要制定切实可行的更新维护计划,采取具体的保障措施,在政策、机构、人员、经费和场地等方面统筹考虑,建立一整套行之有效的更新维护长效机制。城市人民政府要推动部门之间的信息共享,通过政策和协议等形式,畅通有关专题信息的获取及共享渠道。
    四要依法组织实施框架建设项目。根据《测绘法》、《测绘成果管理条例》等法律法规的规定,基础地理信息数据的生产属于基础测绘的重要内容,建设成果的管理、维护与分发服务是测绘成果统一监管的重要组成部分。城市人民政府要依法加强对框架建设实施工作的领导,充分发挥城市测绘行政主管部门在项目组织实施、成果管理与分发服务等方面的职能和作用,切实做好框架建设项目的实施工作。
    (三)采取有力措施,确保推广计划的贯彻和落实
    国家测绘局将继续按照国家基础测绘规划计划,安排必要的资金,重点支持城市影像获取、公共平台建设及国产自主软件的研发与配置等。按照国家有关政策,在国家基础测绘成果的使用方面提供及时有效的保障,进一步明确技术牵头单位、技术支持单位的职责和作用,为各建设城市提供更好的技术支撑和服务。
    省级测绘行政主管部门,尤其是尚未开展数字城市地理空间框架建设的省级测绘行政主管部门,要根据本地经济社会发展的实际,组织制定切实可行的推广计划和措施,消除数字城市地理空间框架建设与应用的空白,进一步扩大推广覆盖面。要将地理空间框架建设推广,纳入基础测绘规划计划,在基础地理信息数据生产、测绘成果资料提供及资金方面,对推广工作给予积极有力的支持。要加强与发改委、财政等综合部门的联系与沟通,积极争取设立框架建设推广专项,进一步加大公共财政的支持和投入。
    已开展地理空间框架建设的城市测绘行政主管部门,要在全力做好公共平台建设和典型应用示范的基础上,制定公共平台在城市各部门的推广使用计划,有步骤地依托电子政务建设,使公共平台在政务内网上全面运行,通过典型应用示范以及必要的政策措施,逐步将部门的应用统一到公共平台上来。尚未开展地理空间框架建设的城市测绘行政主管部门,要在省级测绘行政主管部门的指导协调下,以满足城市管理决策和信息化建设的需要为目的,在自身充分提高认识的基础上,将地理空间框架的建设与应用列入议事日程,积极制定计划和推进措施,同时加强向政府领导和综合部门汇报、沟通,争取他们的理解和支持,使此项工作尽快取得进展。
    (四)加强科技创新,深化建设成果在城市管理中的应用
    要在关键技术上不断取得突破和创新。中国测绘科学研究院作为技术牵头和支持单位,要加强公共平台建设与应用关键技术研发。重点要在适应多元数据、多操作系统的地理信息公共平台服务系统,并发访问环境下的数据组织技术,公共平台与其他专题应用系统的接口处理技术等几方面实现创新和突破,并基于这些技术开发形成具有完全自主知识产权的软件平台,为数字城市地理空间框架建设、公共平台应用,提供更先进的技术手段和服务保障。
    要进一步完善标准体系,保障框架建设与应用的权威性。要及时对有关技术要求进行总结和提炼,制定和完善框架建设与应用急需的方法、服务、共享、管理等标准,形成更为健全的标准体系。要对已有标准进行梳理,加强对标准使用的培训与指导,为有关建设单位和技术人员提供及时、准确、权威的标准信息服务,提高对标准的理解和使用水平,保障框架建设的质量和权威性,促进公共平台的广泛应用。
    要通过应用示范,抓出亮点,以点带面,深化应用。在数字城市地理空间框架建设的过程中,各城市和技术支持单位,要在建好公共平台的基础上,从城市管理的实际出发,选择需求迫切的部门,以满足部门管理与业务工作需要为目标,开展部门典型应用系统建设。典型应用系统要紧紧围绕部门需求,建出部门特色,切实解决部门工作中的实际问题,不断深化应用层次,扩大应用领域,全面提高城市管理决策和公共服务的能力,使城市信息化上升到新的水平和阶段。
    同志们,开展数字城市地理空间框架建设是一项意义深远的工程,我们一定要加强基础研究、科技创新,不断提高保障服务的能力和水平,努力把数字城市地理空间框架建设全面推广、引向深入,为城市经济社会发展和信息化建设做出更大的贡献!
    谢谢大家。