测绘作为国家一项重要的基础性、前期性、公益性事业，在国民经济与社会发展中占据着无可替代的重要地位。特别是在知识经济与信息化时代，测绘以其特有的技术优势和海量的基础地理信息优势，广泛服务于各级政府决策、各部门规划与管理、各项经济建设以及国防建设、科学研究和人民生活，是现代化建设必不可少的基础保障手段，也是实现社会经济信息化的一项重要的基础性工作。如何推进体制机制创新，创造良好发展环境，推动测绘事业、测绘单位又好又快发展，是摆在各级测绘管理部门和各测绘单位领导面前的一个具有战略性的重要课题。对此，我谈几点粗浅看法与各位同行商榷。
一、职能与功能分析
发展测绘事业的目的是为经济社会发展服务，好的服务依赖于好的成果，而好的成果来源于项目。各级测绘管理部门加强统一监管和基础设施建设，推进科技进步，帮助、指导测绘单位创新体制机制，提高竞争能力，提升服务水平，都是为了这个目标。对于测绘单位来讲，先进的技术和设备是推进发展的基础，项目是维持生存的根本，成果是实现服务功能的手段。
按照测绘法律法规的规定和政府职能转变的要求，各级测绘管理部门应当从经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面履行好政府行政职能。即：通过依法制定测绘事业发展规划以及基础测绘、地籍测绘、房产测绘、人才培养、科技发展、测绘立法等专项规划，并组织实施，体现政府的经济调节职能；通过加强测绘立法、普法、执法和执法监督等四个基本环节，强化全社会的测绘法制观念，加强统一监管，规范测绘行为，维护各类市场主体的合法权益，建设竞争有序、诚信开放的测绘市场，体现政府的市场监管职能；围绕地理信息产业发展、测绘结构调整等重大战略问题，深入开展调查研究，制定相关政策，规范、协调、引导和促进地理信息产业发展，体现政府的社会管理职能；充分发挥测绘优势，积极为社会提供测绘保障服务，体现政府的公共服务职能。
测绘管理部门的功能，概括讲就是：协调指导、规范行为、做好服务、推进发展。
二、以新的理念推进体制创新
理念决定思路，思路决定发展。推进体制机制创新，最为重要的就是要树立全新的发展理念。近几年，在市场经济大潮的冲击下，我们测绘部门的市场意识、竞争意识大幅提高，较过去相比在经营理念上已经发生了巨大变化。但是，面对世界性知识经济与信息社会所带来的挑战，我们的发展理念需要按照新时期的新要求不断更新，就是要站在经济社会大展的大局中统筹考虑测绘事业的改革与发展。
为经济社会发展提供保障服务是测绘事业发展的立业之本、兴业之源。同时，测绘要发挥好基础性、前期性服务功能，就必须率先发展，而不能滞后于经济社会发展。这就要求各级测绘管理部门、测绘单位在研究制定测绘事业发展、测绘单位发展规划、政策的过程中，首先要研究经济社会的发展轨迹，根据社会需求确定发展规划和相关政策。概括讲就是四句话：站在社会看测绘，研究需求定方略，依靠科技上水平，创新管理求发展。我们应当根据这个新的理念，转变思想，更新观念。要树立大测绘观念，把测绘摆在信息化和电子政务建设中，摆到经济社会可持续发展中，研究我们的优势在那里，作用有那些，从而确定自己的坐标方位，研究探索测绘行政管理、测绘单位的体制创新问题。
要让测绘充分发挥基础性、前期性、公益性功能，就必须在体制上创造宽松的发展环境。从我国测绘发展的历史看，在战争年代，测绘归属于军事部门，主要为军事服务；建国初期，百废待兴，经济建设急需矿产资源，测绘就归属于地质部门，主要服务于地质找矿；在社会主义建设时期，建设是主题，测绘就归属于建设部门，主要服务于城乡建设；现在，经济社会要实现可持续发展，强化土地、矿产资源管理成为国家的重点工作之一，测绘又归属于国土资源部门。简单讲就是，测绘始终与国家的中心工作密切相关，那里重要就往哪里放。由此可以清楚地看到测绘在国民经济与社会发展中的地位与作用。
时下，世界已经进入知识经济与信息时代，科技发展日新月异，地球空间信息技术已成为同纳米技术、生物技术并列为当代最重要的三大技术之一，现代测绘已经发展成为地理信息产业，成为国家信息产业的重要组成部分。测绘服务领域已经渗透到经济社会发展的各个方面更加广阔。正如有关专家讲，在现代社会中，人类活动的80％都与地理信息有关。同时，基础地理信息作为宝贵的战略性资源，直接关系到国家的安全与利益。基础地理信息在生产、存储、管理和开发应用过程中的安全保密问题，已经成为测绘统一监管亟待解决的一项重大课题。
推进体制创新的目的是要提高行政效能、提升服务水平，应当从实际出发，讲求实效。从测绘工作广阔的服务领域和基础地理信息产业迅猛发展的趋势看，测绘工作的定位应当在公共服务类，测绘部门应当是一个独立的政府部门，而不应归附于某一个部门。因为，不管归属哪个部门，都会因部门的局限而影响测绘功能的发挥。在现行管理体制下，测绘管理体制创新的主要对象应当是国家测绘局和省级测绘管理部门。对此，我认为应当突出解决好以下两个问题：
第一，理顺省级测绘管理体制。国家测绘局应当从体制上对各省局的机构设置提出指导性意见。从目前的现状看，国家测绘局是国务院管理全国测绘工作的行政主管部门，是法定的行政机关。省级测绘行政管理机构较为混乱，大致分为五类：第一类国家局直管的（陕西、四川等），第二类是政府行政局（湖北、吉林等），第三类是设在国土资源厅（内蒙、山东等），第四类是事业单位履行行政管理职能（山西、河北等）；第五类是直辖市，由政府或者规划部门委托市测绘院履行测绘行政管理职能。
全国测绘工作是一盘棋，机构设置应当统一。国家测绘局直管的省局应当下放到省里，北京、上海等直辖市应当设立测绘局，市县级测绘管理机构与职能应当统一划转到同级国土资源部门，这样才能做到上下对口、确保政令畅通。
第二，科学设置职能机构。我国现行的管理体制呈倒金字塔型，是“上面千条线，下面一根针”。国家测绘局作为国务院测绘行政主管部门，主管全国测绘工作，职能机构的设置应当比省局细。管理内部事务的司室应当减少，管理社会事务的司室应当增加，司室的名称和职责分配应当科学。以行业管理与政策法规司为例，我认为名称确定不科学，“行业管理”四个字与职能不匹配。因为，行政管理和行业管理在概念上完全是两回事。行政管理属于政府行为，由政府行政主管部门履行，具有国家的强制性；行业管理属于行业自律行为，通常是由行业协会等社团组织履行。省级测绘管理部门在设置职能处室时，既要考虑本省实际，又要考虑上下对口。
科学发展观的一个重要思想就是要实现人与自然、经济与社会的协调发展。创建和谐社会，实现人与自然、人与社会、经济与社会发展以及社会各个领域、各个层次的协调，都需要测绘为之提供基础地理信息支撑。同样，测绘事业的发展也离不开经济社会发展的大环境。
测绘单位是推进测绘事业发展的主力军，其职能应当是抓好内部管理，发展测绘生产力，组织好经营活动，提高服务保障能力和水平，主要功能就是为经济社会发展服务。测绘单位的体制创新，应当坚持两个围绕：一是围绕社会主义市场体系的建立与完善，二是围绕社会需求。各级测绘管理部门应当开展深入细致的调查研究，通过制定相关政策，帮助、指导测绘单位推进体制创新。
测绘单位要认真分析研究自己的优势与劣势，按照新形势下的新要求，结合实际确定发展思路与改革措施，积极稳妥、坚定不移地把改革推向深入。要结合实际定好岗位，实行双向选择、竞争上岗，推行全员合同制。要以新的观念、新的思路和与时俱进的精神，以深化改革为动力，坚持科技创新和体制创新，推进事业的全面协调可持续发展。
三、需要采取的对策
“十一五”期间，社会主义新农村建设、中部崛起、国土资源管理、能源建设、应急保障，以及太行山、晋西北“两区”开发，棚户区、沉陷区“两区”治理，沪洽会、港洽会“两会”项目的实施等涉及我省经济社会发展的各个方面，都迫切需要测绘提供优质服务，也为测绘事业提供了广阔的发展空间。因此，加快推进体制创新，全面提升测绘服务保障能力和水平，是摆在我们面前一项非常紧迫的任务。对此，我认为应当采取以下对策：
第一，根据测绘统一监管的职能与任务，国家测绘局的司室相对较少。应当积极向国务院领导汇报、请示，与中编办联系、协调，取得理解与支持，适当增加编制，增加职能司室。
第二，坚持分类指导，扎实推进体制创新。科学发展观是正确的发展理论与正确的发展政策取向，需要政令统一、廉洁高效的政府管理系统的层层推进。建议国家测绘局从全国测绘工作的大局出发，积极与中编办联系、协调，对省、市、县三级测绘管理机构与职能提出指导性意见，指导各省的测绘管理体制创新，在全国形成上下对口、职能到位、政令畅通、运转协调、廉洁高效的测绘管理体制与运行机制。各级测绘行政主管部门必须转变职能，把不该由政府管的事坚决交给企事业单位或社会中介组织去管，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面提高依法行政能力。进一步推进政事分开、政企分开、政社分开，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，依法、公正、公平地履行职能，严厉打击测绘违法行为，鼓励公平竞争，建设健康发展、竞争有序的测绘市场。
第三，完善制度，抓好职责履行。有为才有位。按照分级管理和属地管理原则，落实好各级测绘管理职责与权限，着力解决好与其他部门职责交叉、权责脱节等问题，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。建立行政责任制、绩效考核制和对行政管理权限的监督机制，完善政务公开、首办负责、服务承诺、行政不作为和过错追究等行政效能监督制度，提高行政效能，提升服务水平。
第四，夯实基础，提升服务保障能力。依法落实好基础测绘的投入机制，做好规划、年度实施计划和财政预算的有机衔接，全面推进基础测绘工作。从制度上、机制上、环境上不断完善科技创新体系，不断引进新技术、新设备，着力解决好应用服务方面的技术难题，研究制定相关政策与措施，推进测绘科技成果向生产力的转化，提高测绘生产力水平。高度重视人才工作，加快完善人才工作机制，建立有利于人才辈出、人尽其才、才尽其用的充满生机与活力的人才工作机制，推进测绘人才资源开发，着力培养和吸引创新型、领军型人才，努力提高测绘队伍的整体素质，走人才强测之路。加强与有关行业部门的合作，推进基础地理信息资源共享共建。大力开发测绘公共产品，加快建立和完善测绘公共服务体系，实现地理信息资源的高效利用。围绕经济社会发展的需求，加强对影响测绘事业发展的全局性、长远性项目的论证和推进，通过实施大项目带动事业发展，提升测绘服务保障能力和水平。
第五，转变作风，树立良好政府形象。扎实有效地开展“转变作风年、调查研究年”和“作风建设年、狠抓落实年”活动。把作风建设的成效体现在加快科学发展、建设信息化测绘体系的部署上，体现在转变政府职能、推进体制创新、加强机关效能建设上，体现在为群众办实事、谋利益的措施上，体现在选人用人的科学机制上，体现在领导干部良好形象的树立上。
第六，加强考核，抓好工作落实。我局在坚持以往考核制度的基础上，积极推行多层面考核。对局机关各处室的考核将分为“上、中、下”三个层面。“上”指的是国家局的司、室，对省局处、室的工作进行排队。“中”指的是局党组对处、室工作的年度考核；“下”指的是各市测绘管理机构和测绘单位对处、室工作的评议。局属各生产单位的发展步伐快不快，工作好不好，可以与兄弟省进行同类比较。对考核结果实行“位次管理法”，根据考核结果排出名次，在一定范围内通报和公示，树立一批先进典型，列出一批后进单位，以达到鼓励先进、激励中间、鞭策后进的目的。
（作者系山西省国土资源厅副厅长、山西省测绘局局长）
