基础测绘是一项基础性、前期性、公益性的重要工作，是获取基础地理信息的重要手段。基础地理信息是信息时代地球空间信息的基础和其它各种信息的空间载体和框架，是各级政府宏观调控、合理规划、科学决策和行政管理的重要依据，在资源管理、防灾减灾、城市管理和规划、行政管理与决策以及社会服务等众多领域具有广泛的应用价值。随着经济社会发展和信息化进程的加快，社会各界对基础地理信息的需求与日俱增，基础地理信息的价值也日趋显现。因此，加强基础测绘，丰富基础地理信息资源，建立共建共享机制，促进基础地理信息的社会化应用是测绘部门现阶段的一项重点工作和努力方向。

一、加强基础测绘工作是建立基础地理信息共建共享机制的重要基础

    “十五”期间，我省省级基础测绘工作取得了重要成果。一是初步建立了全省现代大地空间定位系统。建立了全省C级GPS网，精化了似大地水准面；完成全省二等水准复测，高程控制网成果得到了更新。二是基本完成了1∶1万比例尺数字产品的全面更新，启动了1∶5万比例尺基础地理信息数据的采集。三是基础地理信息数据库建设初具规模。建成了数据总量达210GB的1∶1万比例尺基础地理信息数据库，全面更新了1∶25万基础地理信息数据库，启动了1∶5万基础地理信息数据库的建设工作，建立了覆盖全省的2.5米分辨率航天遥感影像数据库和全省航空数字正射影像图数据库。四是测绘公共产品开发与应用取得了良好效果。编制了新版江苏省地图集，建立了基础测绘成果网上发布系统等重要基础设施。
    在加强基础测绘工作的同时，我局十分注重基础测绘成果的开发应用。在2003年的抗“非典”过程中，我局利用基础地理信息数据开发了“江苏省防治非典应急指挥系统”，向政府领导提供了疫情分布、发展态势、收治能力等相关信息，为快速掌握疫情、果断决策提供了有力支持。2004年为响应省委省政府实施沿江开发的战略，研发了“江苏省沿江开发管理信息系统”，全面系统地展现了全省沿江地区各种地理空间资源的分布状况，及时满足了有关部门在谋划发展时分析和利用沿江资源的需要。正在开发的“长江江苏段海事GIS系统”是江苏沿江“数字海事”建设的基础，为实现海事信息化、管理科学化、监控立体化、反应快速化的目标提供了基础地理信息服务。江苏省国土资源数据库项目的建设，为地理信息在国土资源管理中的全面应用奠定了基础。
    “十五”期间形成的新一代基础测绘数据已被政府和各行业广泛应用，近年来，测绘部门先后向社会各行业、政府各部门提供了各种比例尺地形图9.3万余张，大地控制点成果2.4万余个，数字地图数据600GB，在为我省经济社会发展提供测绘保障服务的同时，也为建立基础地理信息共建共享机制奠定了基础。

二、建立共建共享机制是推进基础地理信息社会化应用的有效途径

    基础地理信息是一种重要的战略资源，在资源利用结构中具有不可替代的效用。空间数据的开发和利用已经成为当今国际信息领域研究的一个热点。一方面，所有信息的整合和共享需要基础地理信息作为公共平台。另一方面，政府综合事务决策与管理都需要基础地理信息的支撑和保障。经济社会活动中有80%以上的信息与地理空间位置有关，有了基础地理信息的定位参考，就能够将它们整合到一个统一的带有空间坐标的系统中来，变成一种系统有序的、可按地理空间位置定位和分析的、可用于政府管理和决策服务的重要资源。可见，基础地理信息系统公共平台对于发挥信息资源的作用，提高政府行政管理效率，提高决策的科学性、规划的合理性、要素配置的正确性，都有不可估量的作用。
    信息价值的实现在于有效的利用，对政府而言，有效利用的前提就是让信息能够在政府的各个部门之间进行共享。我省各级政府有关部门是采集、掌握和应用基础地理空间信息的主体，长期以来形成的条块分割、部门所有的封闭管理体制，使得各部门掌握的地理信息资源共享不够，阻碍了地理空间信息的广泛应用。同时，由于缺乏统一规划和协调，各部门根据各自的需求，重复采集和处理基础地理信息，造成重复建设和财政投资的浪费。基础地理信息的建设具有投资大、周期长的特点，其成果是宝贵的社会公共财富，必须提高其使用效率和效益，促使其在国民经济建设和规划、政府管理和决策以及社会公共事务中发挥应有的作用。为此，我局着眼长远，以推进地理信息共建共享为己任，将推进地理信息资源的共建共享作为一项重要工作来抓，付出了不懈努力，取得了一定进展。
    首先，在全国率先成立了地理空间信息政府协调机构——江苏省地理空间信息协调委员会。在我局积极建议和努力推动下，经省政府同意，2002年6月，省发改委牵头成立了江苏省地理空间信息协调委员会。委员会主任、副主任由江苏省发展计划委员会、省科技厅、省财政厅、省信息产业厅、省国土资源厅、省建设厅、省农林厅、省测绘局领导担任，委员会成员由地理空间信息的管理、生产、应用、安全及共享的各有关专业部门和省辖市的主管领导担任，委员会下设办公室和专家咨询委员会。协调委员会的成立，为基础测绘成果的开发利用畅通了渠道，使我省地理空间信息基础框架的规划和实施有了组织保障，使省测绘局和省有关厅局建立了良好的合作关系，为建立地理空间信息共享共建机制创造了条件。
    其次，我局与省有关厅局和市级测绘主管部门建立了地理信息共建共享协作关系。为推进各部门基础地理信息共建共享，促进基础地理信息的社会化应用，我省测绘部门进一步解放思想，积极探索基础测绘成果保密和保障的关系，努力推进地理信息共建共享机制建设，先后同省环保厅、省公安厅、省气象局、省地震局、省地勘局签订了共建共享协议，现正积极与省交通厅、省水利厅、省信息产业厅、省海洋渔业局、省民政厅、省农林厅和各市人民政府协商签订基础地理信息的共建共享协议。如与省公安厅在全省警务地理信息系统及相关数据库的建设规划和设计、相关信息共享、标准规范制定、应用服务开发和人才培养等方面加强合作，共同推进我省警务地理信息系统的建设和发展，服务和促进“平安江苏”建设。与省环保厅加强合作，统一数据标准，建设共享平台，奠定网络传输和数据同步更新与数据交换的基础，使我省基础地理空间信息数据更好地满足环保信息系统开发应用的需求。与省气象局合作建设的江苏省连续运行参考站综合服务系统，是一个高精度、高时空分辨率、高效率、高覆盖率的全球导航卫星系统综合信息服务网，广泛应用于测绘、气象、国土、地震、交通、林业、农业、水利、公安等领域，达到“一次投资，一个平台、多种服务”的成效。
    再次，建立了长三角地区基础地理信息合作关系。为促进长三角地区基础地理信息资源的共享，沪苏浙三地测绘管理部门加强区域合作，采取了一系列措施加快长三角地区地理空间信息基础框架的建设，在现有基础地理信息资源的基础上，进一步充实完善，搞好软件整合，构建统一的地理信息数据库，形成了统一技术标准、统一软件平台、统一更新时间的基础框架。一是建立了联席会议制度；二是签定了《沪苏浙地理信息资源共建共享合作协议》，制定了《沪苏浙基础地理信息共享平台建设规划》；三是启动了沪苏浙电子地图的编制工作。三方将采用统一数据格式、统一综合取舍标准的1∶5万比例尺基础地理数据作为长三角区域统一的地理空间基础框架，及时提供给区域内政府部门使用，为长三角区域经济规划与建设服务。

三、完善政策法规和标准技术是推进共建共享体系建设的重要环节

    与普通信息不同，基础地理信息是一种非常特殊的信息产品，对其实行共建共享远比一般公共信息的共建共享要复杂得多，主要反映在四个方面：
    第一，它是一种与国家安全密切相关的敏感信息。在各级基础测绘成果中，有许多信息数据属于国家机密，事关国家安全，对其进行共享，必须要解决好保密与保障的关系。
    第二，基础测绘本身是一项公益性事业，对其生产的组织、成果的处置有一系列的政策问题。
    第三，基础地理信息的生产，是一种按照国家法定的程序、基准、标准和精度等级进行的复杂劳动，其成果具有版权和产权属性。在实行共建共享的过程中，必须妥善解决相关的政策、法律问题，制订出相关的法律法规。
    第四，地理空间信息的共享，特别是跨行业跨系统的开发应用，在技术上有着特殊的复杂性。因此，加强地理信息共建共享体系建设，必须完善政策法规、标准和技术体系，这是推进地理信息共建共享体系建设的重要环节。
    政策、法规、标准、技术是保障地理信息共建共享的基础。政策是导向，也是共享机制建立的依据；法规规范共享中的行为，包括知识产权和市场行为等；统一的、结构化的标准是共享中核心的技术问题，可以简化数据处理工作，增加产品服务的可靠性和有效性，在信息资源的拥有者和使用者建立桥梁；地理信息共享中涉及的数据管理、分析应用、分发服务、网络通信以及标准实施等，都需要技术的支持，特别是地理信息是海量的、多种类型的、具有较多不确定性的复杂信息，这就给地理信息的采集、处理、管理、交换和其它应用、服务操作等带来一定的难度，技术上的突破会有效解决这一制约共享的瓶颈问题。
    实现基础地理信息的共建共享，一要积极推动地理空间信息政府协调机制的运转，充分发挥江苏省地理信息协调委员会的作用，开展经常性的业务工作活动，建立部门之间的联席会议制度，加强与政府相关部门的合作，按照互惠互利的原则交换数据、实行共享；二要在国家信息资源共建共享的政策指导下，加快完善信息资源的技术、标准体系，研究制定共建共享的法规政策，明确规定知识产权的保护、用户的权利和义务、有偿使用等问题；三要在信息共建共享中发挥带头作用，测绘部门进一步强化“四个主动服务”意识：主动为领导宏观决策服务，主动为省委省政府重大战略提供服务，主动为江苏重大基础设施建设提供服务，主动为提高人民生活质量提供服务，为推进共建共享机制的建立作出应有的贡献；四要进一步依靠科技创新，开展技术攻关，鼓励并积极开展地理信息在各行业的应用研究，通过应用实践，积累经验，发现问题，寻求创新；五要加强基础测绘工作，缩短更新周期，做好基础地理信息数据库的更新维护，保证基础地理信息的现势性。
    贯彻实施我省国民经济和社会发展第十一个五年计划，对基础测绘工作和基础地理信息服务提出了更高的要求。推进富民强省，坚持率先发展、科学发展、和谐发展需要更多地运用地理信息分析问题、科学决策。建设社会主义新农村，实施南水北调工程，加强生态省建设，加快沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线地区发展和城镇化建设，均需测绘提供保障服务。推进国民经济和社会信息化，更需要地理信息资源的共享和高效开发利用。现代社会特别是城市高水平的管理、紧急情况应急系统的建立都有待地理信息系统的有力支持。这些，都依赖于基础地理信息共建共享体系的建设，生产基础地理信息的测绘工作将前途光明，任重而道远。

    （作者系江苏省测绘局局长）